Налоговый кодекс РФ и совершенствование налоговой системы России

Как верно считают отдельные авторы, одним из ключевых условий преодоления кризиса нашей экономики является создание рациональной налоговой системы39. Именно этим обусловлена длительная подготовка нескольких вариантов Налогового кодекса Российской Федерации с диапазоном обновления налоговой системы от кардинального варианта до приближенного к системе, действовавшей до 1998 года. После многолетнего законотворческого марафона была принята Первая часть Налогового кодекса, в основном сохранившая действовавшие ранее налоги.
Но работа над кодексом, как известно, не закончена. Сразу же после его принятия стали вводиться новые налоги, что свидетельствует о необходимости его совершенствования. Кроме того, изменение действующей налоговой системы связано с пересмотром внебюджетных и межбюджетных отношений федеральных, региональных и местных органов власти, что является необходимым условием функционирования системы государственного управления.
В настоящее время большинство тех, кому предстоит работать с Налоговым кодексом, сошлись на необходимости его дальнейшего совершенствования. Думается, что еще достаточно времени для его доработки посредством поправок, не затрагивающих саму структуру кодекса, в которой удовлетворено большинство специалистов.
На сегодняшний день достоинства и преимущества Налогового кодекса состоят в следующем:
1. Закрепление и развитие в НК Российской Федерации конституционных прав и гарантий, как-то: о невозможности лишения кого-либо имущества иначе как по решению суда; о праве каждого на возмещение причиненного государством вреда, возникшего по вине налогового органа; об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы; о непридании обратной силы законам, ухудшающим положение налогоплательщика; о недопущении установления на территории России налогов и сборов, нарушающих единое экономическое пространство и введение препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и денежных средств.
2. Возможность использования в налоговом праве институтов, понятий и терминов финансового и других отраслей права, например, гражданского и семейного в том значении, в каком они используются в этих отраслях права, если иное не установлено НК Российской Федерации.
3. Введение системы понятий и терминов, применяемых в налоговых правоотношениях, включая те, которые будут применяться для целей налогообложения в несколько ином смысле, чем это принято в гражданском законодательстве. Данные понятия распределены по всему тексту НК Российской Федерации. К ним относятся определения: законодательства о налогах и сборах (ст. 1); налога и сбора (ст. 8); организации, физического лица, индивидуального предпринимателя, налогового резидента, бюджета, банка, счета, источников выплаты доходов (п. 2, ст. И); федеральных, региональных и местных налогов и сборов (ст. 12); специальных налоговых режимов (ст. 18); налогоплательщика и плательщика сборов (ст. 19); взаимозависимых лиц (ст. 20); налоговых агентов (ст. 24); налоговых органов (ст. 30); объекта налогообложения (ст. 38), и другие.
Однако, следует согласиться с мнением о том, что все имеющиеся определения, к сожалению, пока еще не образуют стройную и законченную систему налогового права, но вместе с тем являются необходимыми предпосылками на пути ее построения40.
4. Расширение и конкретизация прав налогоплательщиков, обеспеченных соответствующими обязанностями налоговых органов: право получать от налоговых органов бесплатную информацию по указанному кодексом перечню вопросов; право получать от налоговых органов письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах (п. 1 ст. 32). При этом в соответствии с п. 1 ст. 111 кодекса, выполнение налогоплательщиком письменных указаний налоговых органов ябляется обстоятельством, исключающим вину налогоплательщика. Новый кодекс предоставляет право налогоплательщикам использовать налоговые льготы при наличии оснований и в порядке, установленном законодательством о налогах и сборах, а также право получать инвестиционный налоговый кредит, отсрочку или рассрочку на уплату налогов. Несомненным шагом вперед является подробная регламентация права на своевременный зачет или возврат излишне уплаченных или взысканных сумм налогов; возможности предоставлять свои интересы в налоговых правоотношениях лично и
ли через представителя.
5. Возможность использования для целей налогообложения фактических цен реализации товаров, даже если цены ниже фактической себестоимости. В соответствии со ст. 40 НК Российской Федерации для целей налогообложения должны приниматься цены, установленные в договоре. Это нововведение делает невозможным для налоговых органов требовать от налогоплательщиков, при приемке бухгалтерской отчетности с убытком от реализации, безусловного доначисления НДС, налога на прибыль, налога на пользователей автомобильных дорог.
6. Установление порядка проведения налоговых проверок (ст. 87- 105 НК Российской Федерации) и наложение налоговых санкций. Большим плюсом является то, что теперь, согласно статье 75 НК Российской Федерации, общая сумма пени не может превышать сумму неуплаченного налога. Таким образом, выявление при проверке достаточно давних нарушений не повлечет теперь уплату огромных сумм в виде пени, во много раз превышающих неуплаченный налог.
Кроме очевидных достоинств нового Налогового кодекса Российской Федерации, уже сейчас можно отметить его существенные недостатки. Хотя разработка кодекса велась давно, его принятие прошло весьма поспешно, что не могло не сказаться на его качестве. Противоречивость некоторых норм, неоднозначность формулировок, обилие опечаток, лексических и терминологических ошибок предоставляют возможности налогоплательщикам и налоговым органам для произвольного манипулирования нормами НК, уклонения от уплаты налогов, а фактически - затрудняют уплату и сбор налогов.
Эта проблема приобрела в наши дни особую остроту. Например, И.В. Горский считает неверным, что многим, в том числе и официальным лицам, главная причина уклонения от уплаты налогов видится в высоком уровне обложения41. Соответственно, на его взгляд, является неверным и способ повышения собираемости налогов, а именно путем их снижения Кроме того, выражается мнение, что хотя связь между тяжестью налога и уклонением от его уплаты несомненна, более важной является связь между уклонением от налога и возможностью такого уклонения, представляемого налоговым законодательством.
Налогоплательщик в отдельных случаях стремится уклониться от уплаты налога вне зависимости от того, мал он или велик42. Такое утверждение справедливо для круга налогоплательщиков с низким уровнем правового сознания и налоговой дисциплины, и не совсем верно для добросовестных налогоплательщиков. Поэтому желательно не только устранять лазейки в налоговой системе, но и повышать уровень правосознания налогоплательщика.
В условиях ранее действовавшего налогового законодательства некоторые налогоплательщики годами могли находиться в состоянии перманентной налоговой проверки. В некоторых случаях такое положение вещей мешало нормальному функционированию организаций. Под угрозой проведения следующих проверок, число которых не было ограничено, многие налогоплательщики сознательно отказывались от защиты своих прав, несмотря на низкое качество акта проверки и незаконность решения по такому акту. Теперь же, статьей 87 НК Российской Федерации предусмотрено, что проверкой могут быть охвачены не более чем три календарных года деятельности налогоплательщика, предшествовавшие году проведения проверки. При этом запрещается проведение повторных выездных проверок по одним и тем же налогам за уже проверенный период. Вышеназванные положения ограждают налогоплательщиков от произвольного увеличения числа контрольных мероприятий. Кроме того, гарантией соблюдения прав налогоплательщиков является четкое установление процедуры таких проверок
.
7. Значительное снижение размера налоговых санкций по сравнению с прежним налоговым законодательством. Здесь существует столкновение мнений законодателя и Конституционного Суда Российской Федерации. По мнению членов Конституционного Суда, рассмотревшего вопрос о соответствии п.п. 3, 23 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1923 года “О федеральных органах налоговой полиции” Конституции Российской Федерации, пени не относятся к штрафным санкциям, а носят восстановительный характер, что, на наш взгляд, не верно.
В НК нашла отражение позиция Конституционного суда Российской Федерации, который в одном из своих решений рассмотрел пени не в качестве финансовых санкций, а как выплаты, носящие восстановительный характер43.
Налоговый кодекс Российской Федерации содержит смысловые неточности, способные оказать негативное влияние на функционирование и развитие налоговой системы в России. Например, по смыслу статьи 1 НК Российской Федерации, нормативные правовые акты органов исполнительной власти по вопросам, связанным с налогообложением, не относятся к законодательству о налогах и сборах. При этих обстоятельствах действия налогоплательщика, нарушающие такие акты, не могут квалифицироваться как нарушение законодательства о налогах и сборах. Далее, нормой, содержащейся в п. 2 ст. 23 НК Российской Федерации, на налогоплательщиков возложена обязанность уведомлять налоговый орган о реорганизации или ликвидации обособленных подразделений, созданных на территории России. Учитывая, что термины “реорганизация” и “ликвидация” должны применяться в том значении, в котором они определены в гражданском законодательств, неминуемо возникает проблема в применении п. 2, ст. 23 НК Российской Федерации, поскольку Гражданский кодекс предполагае
т возможность реорганизации и ликвидации лишь юридических лиц. Ликвидация или реорганизация структурного подразделения юридического лица невозможна и представляет собой правовой нонсенс44. Здесь же говорится об обязанности налогоплательщика уведомлять налоговый орган о прекращении своей деятельности, однако понятие “прекращение деятельности” отсутствует как в налоговом, так и в гражданском законодательстве, действующем на сегодняшний день.
Согласно п. 5 ст. 90 НК Российской Федерации должностное лицо налогового органа обязано перед получением показаний по налоговому делу разъяснить свидетелю его права и обязанности. При этом ни одна норма НК не называет конкретных прав и обязанностей такого свидетеля. То же самое относится к обязанности разъяснения прав и обязанностей лицам, присутствующим при производстве выемки, обыска.
Подобных нестыковок в кодексе немало и они негативно влияют не только на налоговую, но и на бюджетную систему, что как пишут М.С. Мухин, Т.Е. Халявкина, А.Н. Миронин в своей статье “О введение в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации”, “грозит печальными последствиями для сбора налогов и финансовой основы государства — бюджета, который серьезно пострадает от подобной практики налогообложения”45. Не случайно Налоговый кодекс подвергается резкой критике всеми, кто имеет отношение к государственным финансам: Минфином, Счетной палатой. Министерством по налогам и сборам, регионами. Кодекс критикуют не только российские специалисты, но также их зарубежные коллеги. Например, в докладе “Российская Федерация: первоочередные задачи реформирования системы налогового администрирования”46, подготовленном Управлением по бюджетным вопросам МВФ в сентябре 1998 года высказывалось следующее: для того, чтобы быть действенным, любой акт законодательства по налоговому администрированию должен обладат
ь, как минимум, следующими характеристиками:
* должен быть обеспечен баланс прав налогоплательщика и налогового органа;
* закон должен устанавливать общий порядок проведения налоговых мероприятий в соответствии с требованиями экономической системы;
* закон должен учитывать как нынешнее экономическое положение, так и будущее развитие экономики в рамках переходного периода.
По мнению экспертов МВФ норма статьи 108 НК Российской Федерации сильно уменьшает возможность налоговых органов действенно влиять на налоговых правонарушителей, поскольку устанавливается презумпция невиновности и принцип толкования неустранимых сомнений в пользу налогоплательщика. Кроме того, нормой статьи 88 НК серьезно ограничены возможности контрольно-проверочной деятельности налоговых служб, поскольку не представляется реальным проведение, например, камеральной проверки достаточно большого количества налоговых расчетов 1 деклараций в течение двух месяцев. Более того, новый НК Российской Федерации признается зарубежными экспертами негибким, не позволяющим подготовить, простимулировать, а также провести дальнейшие финансовые реформы.
Таким образом, обобщая мнения отечественных и зарубежных налоговых специалистов, можно отметить в целом негативное отношение к новому налоговому кодексу России. Остается надеяться на его скорейшее изменение в соответствии с потребностями экономики государства и требованиями переходного периода.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Рассмотрев проблемы развития российского налогового законодательства. Хотелось бы отметить следующее.
Политика Российской Федерации, направлена на построение свободного рынка, развитие предпринимательства, конкуренции. В связи с этим, на налоги большей частью необходимо возлагать регулятивные функции. Однако, зачастую, как показывает практика российского налогообложения, происходит обратное.
На сегодняшний день, несмотря на длительный путь к рыночной экономике, такая модель экономических отношений еще не построена, потому как для этого существуют объективные и субъективные препятствия. Это связано с национальными, культурными, географическими особенностями России. Определенные трудности представляет также отсутствие опыта налогообложения и некомпетентность многих государственных чиновников.
На наш взгляд, построение сегодняшней налоговой системы должно отвечать следующим требованиям:
* создание в границах Российской Федерации единой налоговой системы;
* формирование региональных бюджетов за счет собственных налоговых источников;
* реализация налоговой системы, то есть “очищение” ее от платежей, тормозящих развитие рыночных отношений;
* создание специализированных судов по разрешению налоговых споров;
* уничтожение “неэффективных” налогов, расходы по контролю за уплатой которых превышают суммы налоговых поступлений.
Большую роль в развитии и совершенствовании законодательства о налогах играет также послание Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Правительству Российской Федерации “О бюджетной политике на 2000 год”, в котором определены наряду с бюджетными вопросами и вопросы налогообложения. По мнению Президента Российской Федерации, ныне действующая налоговая система не учитывает особенностей мотивации хозяйственной деятельности отечественных налогоплательщиков, что делает ее неэффективной. Также в послании указано, что Правительству Российской Федерации нельзя надеяться только на снижение налоговых ставок. Такое решение важно, однако, взятое изолированно, оно не приведет к желаемым результатам. Кроме того. Президентом Российской Федерации подчеркивается, что ужесточение налогового администрирования, безусловно, необходимо, но возлагать на него особые надежды было бы ошибкой. Таким образом, по мнению Президента Российской Федерации, налоговое законодательство России должно совершенствоваться по следующим ст
ратегическим направлениям:
* ее упрощение;
* сокращение числа налоговых льгот;
* изменение структуры налогов;
* отказ предпринимателей от теневой хозяйственной деятельности.
Несмотря на препятствия, в российском налоговом законодательстве наблюдаются постепенные улучшения. Первым шагом к созданию прогрессивной налоговой системы стало принятие первой части Налогового кодекса Российской Федерации, который, хотя и имеет некоторые недостатки, все же обладает рядом преимуществ. Остается надеяться, что в российском налогообложении будет достигнут баланс между интересами государства, общества и гражданина.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Аксенов И.О. Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере налогообложения. // “Законодательство”. 1998, № 1. — С. 26-35.
2. Воронова Л. Налоговое право и налоговые правоотношения. Учебник. — М.: Юрид. лит., 1987. — 271 с.
3. Горский И.В. Налоговая политика и экономический рост. // Финансы. —1999, № 1. — С. 22-27.
4. Государственный бюджет: Учеб. Пособие / Под общ. ред. М. Ткачук. Минск: Высш. школа, 1995. — 160 с.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая // “СЗ”. 1994, № 32. — Ст.3301.
6. Грачева Е.Ю., Соколова Е.А. Налоговое право: вопросы и ответы. — М.: Новый юрист, 1998. — 176 с.
7. Гуреев В. Налоговое право. — М. Экономика, 1995. — С. 253.
8. Доклад экспертов МВФ “О налоговой системе Российской Федерации” // “Налоговый вестник” 1999, № 1. — С. 6-9.
9. Закон СССР от 4 апреля 1940 года “Об обязательном окладном страховании” // Ведомости Верховного Совета СССР, 1940 г., № 12.
10. Закон СССР от 8 августа 1953 года “О подоходном налоге с сельскохозяйственных производителей” // Ведомости Верховного Совета СССР, 1953 г., № 7.
11. Закон СССР от 14 июля 1990 года “О налогах с предприятий, объединений и организаций” // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990. № 28. Ст. 513.
12. Закон РСФСР от 21 марта 1991 года “О государственной налоговой службе РСФСР” // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991. №15. Ст. 492.
13. Закон Российской Федерации от 18 сентября 1991 года “О дорожных фондах в Российской Федерации” // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991. № 44. Ст. 1426.
14. Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года “Об основах налоговой системы Российской Федерации” // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1992. № 11.Ст.527.
15. Закон Российской Федерации от 6 декабря 1991 года “О налоге на добавленную стоимость” а Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991. № 52. Ст. 1871.
16. Закон Российской Федерации от 6 декабря 1991 года “Об акцизах” // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991. № 52. Ст. 1872.
17. Закон Российской Федерации от 7 декабря 1991 года “О подоходном налоге с физических лиц” // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1992. № 12. Ст. 591.
18. Закон Российской Федерации от 9 декабря 1991 года “О государственной пошлине” а Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1992. №11. Ст.521.
19. Закон Российской Федерации от 12 марта 1999 года: “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О подоходном налоге с физических лиц” и “Российская газета”. 1999, 6 апреля
20. Закон Российской Федерации от 12 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О налоге на прибыль предприятий и организаций” 11 “Российская газета”. 1999, 7 апреля
21. Закон Российской Федерации от 12 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О едином налоге на вмененный доход от определенных видов деятельности” // “Российская газета”. 1999, 7 апреля.
22. Закон Российской Федерации от 12 декабря 1991 года “О налоге на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения” а Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1992. № 12. Ст.593.
23. Закон Российской Федерации от 12 декабря 1991 года “О курортном сборе с физических лиц” // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1992. № 12. Ст.594.
24. Закон Российской Федерации от 20 декабря 1991 года “Об инвестиционном налоговом кредите” // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1992. № 12. Ст. 603.
25. Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года “О налогах на прибыль предприятий и организаций” // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1992. № 11. Ст. 519.
26. Комаров И.Ю. Льготы по налогу на прибыль, проблемы и пути их решения. // Финансы. — 1998, № 11. — С. 25-31.
27. Механизм реформирования первичного звена налоговой системы. Черкалова Л.Ф. // Налоговый вестник. — 1998, № 7. — С. 10-14.
28. Мухин М.С., Халявкина Т.В., Миронин А.Н. О введении в действие части 1 НК Российской Федерации. // Налоговый вестник. — 1998, № 12. — С. 12 - 27.
29. Налоги в России. Сборник норм, документов. М., — Юрид. лит. — 1994. — 178 с.
30. Налоги и налоговое право. Учеб. пособие / Под ред. Брызгалина А.В. — М.: “Аналитика-пресс”, 1998. — 600 с.
31. Налоги, сборы, пошлины России: Справочник / Д.Г. Черник, В.А. Павлов, Д.А. Селиверстов. — М.: Машиностроение, 1994. — 640 с.
32. Налоги. Учеб. пособие / Под ред. Черника Д.Г., М.: Финансы и статистика, 1995. — 687 с.
33. Налоговый кодекс Российской Федерации / М.: “Новая волна”, 1998. — 125 с.
34. Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая // “Российская газета”. 1998 г., 6 августа.
35. Общая теория права и государства. Учебник / Под ред. Лазарева В.В., М.: Юрист, 1994. — 360 с.
36. Основы налогового права / Под ред. Пепеляева С. М.: Инвест. Фонд, 1997. — 270 c.
37. Павлова Л. П., Ефремов А. В. Налоговая реформа и создание эффективной налоговой системы в России. // Налоговый вестник. — 1998, № 11. —С. 6-11.
38. Петров Ю. Налоговый кодекс Российской Федерации и реформа финансово-кредитной системы // РЭЖ. — 1998, № 4. — С. 35 - 52.
39. Петрова Г.В. Налоговое право. Учебник для вузов. - М.: Издательская группа Норма-ИНФРА-М, 1998. - С.271.
40. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. № 20 — “По делу о проверке конституционности п.п. 3, 3 ч. 1 ст. 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. “О федеральных органах налоговой полиции” // СЗ Российской Федерации. — 1997, № 1. Ст. 197.
41. Покачалова Е. Налоги, их понятия и роль. Учебник. — М.: Изд-во БЕК, 1995. — 301 с.
42. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 10 июля 1992 г. “О некоторых вопросах налогового законодательства Российской Федерации” “Российская газета”. 1992 г.. 14 августа.
43. “Положение о порядке взимания в бюджет целевых сборов” “Томский вестник”. 1997 год, 1 апреля.
44. Закон Томской области “Об областном бюджете на 1999 год” “Томский вестник” 1999 год, 2 апреля.
45. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 1996 г. “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента, Правительства, нормативных актов органов исполнительной власти” // СЗ. 1996 г., Ст. 2663.
46. Указ Президента Российской Федерации от 16.12.1993 г. “Об общеправовом классификаторе отраслей законодательств (вместе с новой редакцией общеправового классификатора отраслей законодательства)” // СЗ, 1997 г., — Ст. 119.
47. Указ Президента Российской Федерации от 7 декабря 1991 года “О налогообложении продаж и земельных участков и других операций с землей”” // Собрание актов Президента и Правительства, 1991. № 52. Ст. 4098.
48. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1991 года “О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней” // Собрание актов Президента и Правительства, 1991. № 52. Ст. 5076.
49. ФЗ “О федеральном бюджете на 1999 год” // “Российская газета”, 1999 г., 25 февраля.
50. ФКЗ “О Конституционном суде Российской Федерации” // “Российская газета” 1994 г., 23 июля
51. Федеральный закон Российской Федерации 16 декабря 1998 года “О первоочередных мерах в области бюджетной налоговой политики” // “Юридическая газета”, 1999. № 4.
52. Федеральный закон Российской Федерации от 26 февраля 1997 г. “О Федеральном бюджете на 1997 год” // “Российская газета” 1997 г., 4 марта.
53. Федеральный закон “О приостановлении действия пункта 1 ст. 5 части первой НК Российской Федерации” // “Российская газета”. 1999, 2 апреля.
54. Химичева Н. Система и источники финансового права. Учебник. — М.: Изд. БЕК, 1995. — 248 с.